הגדרות לדיור בהישג יד
דיור נאות מהווה זכות אנושית בסיסית, אשר הוכרה בהצהרה האוניברסלית לזכויות אדם של האו"ם משנת 1948.[1] הכרה זו קיבלה אישוש ופירוט באמנות בינלאומיות נוספות, בין השאר באמנה הבין לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, אשר ישראל צד לה.[2] וועדת האו"ם, הפועלת מכוח אמנה זו, מתייחסת למונח "השגות" (Affordability), לפיו דיור נאות צריך להיקבע בהתאם לאפשרויות הכלכליות של משק הבית, מבלי שיפגעו צרכים חיוניים אחרים.[3]
בעולם מקובלות שתי הגדרות עקרוניות ל-'דיור בהישג יד':
שתי הגישות מתייחסות לדיור בהישג יד כדיור נאות שמצבו הפיסי ראוי למגורים ומותאם לגודל משק הבית, כמו גם שמיקומו מאפשר נגישות לתעסוקה ושירותים שונים.
- הגדרה מבוססת הכנסה: מתמקדת בצד הביקוש מנקודת המבט של משק הבית. הגדרה זו קובעת מהו נטל עלות הדיור המרבי של משק הבית מתוך כלל הכנסותיו, בהתייחס למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה-בינונית. הגדרת היקף ההוצאה על דיור מתוך ההכנסה נועדה לאפשר למשקי הבית יתרת הכנסה שתספיק למימון צרכי מחייה בסיסיים.[4]
- הגדרה מבוססת מחיר שוק: מתמקדת בצד ההיצע מנקודת מבט של השוק. לפיה, דיור בהישג יד הינו דיור שמחירו נמוך ממחיר השוק, כתוצאה מהתערבות מכוונת של המגזר הציבורי, באמצעות כלים רגולטורים ופיננסים. התערבות זו אמנם מוזילה את עלות הדיור אל מתחת למחיר השוק, אך איננה מבטיחה שקהל היעד יכול לעמוד בעלויות הדיור, ובכך חסרונה.[5]
הגדרות לדיור בהישג יד במדינות שונות בעולם:הגדרות לדיור בהישג יד במדינות שונות בעולם:
ארצות הברית: בהתאם להגדרה מבוססת הכנסה, דיור בהישג יד נבחן בהתייחס להיקף ההוצאה על הדיור מתוך ההכנסה. בכך, מוגדר כי אחוז ההוצאה של משק הבית על הדיור, לרבות הוצאות נלוות כמו- מיסי עירייה, מים וחשמל, לא יעלה על 30% מתוך סך ההכנסות של משק הבית.[6]הקריטריונים לזכאות לדיור בהישג יד נבחרים על ידי השלטון המקומי, בהתאם לנסיבות ולצרכים האזוריים, מתוך טווח קריטריונים שקבע השלטון המרכזי. רמת ההכנסה, כקריטריון זכאות מרכזי, נקבעת בהתייחס להכנסה החציונית באותו אזור (ההכנסה שמחצית מהאוכלוסייה נמצאת מתחתיה ומחציתה השנייה מעליה).[7]
קנדה: בדומה להגדרה בארצות הברית, קנדה מגדירה דיור בהישג יד כדיור ששיעור ההוצאות עליו לא יעלה על 30% מסך כל הכנסות משק הבית ברוטו. על פי הגדרה זו, הוצאה של עד 30% מהכנסות משק הבית על הדיור, יותירו די הכנסה למימון צרכי מחיה בסיסיים כגון מזון, בריאות, חינוך וכדומה. גם כאן, רמות ההכנסה מדורגות ביחס להכנסה החציונית של אותו אזור, כפי שמפורט בטבלה שלהלן. [8]
| extremely low income |
בעלי הכנסה נמוכה בצורה קיצונית |
0-30% |
≤ |
הכנסה חציונית |
|
very low income |
בעלי הכנסה נמוכה מאוד |
31-50% |
≤ | |
|
low or moderate income |
בעלי הכנסה נמוכה |
51-80% |
≤ | |
|
middle and low income |
בעלי הכנסה בינונית ונמוכה |
81-120% |
≤ | |
|
Upper income |
בעלי הכנסה גבוהה |
121-165% |
≥ |
אנגליה: דיור בהישג יד משלב בהגדרתו היבטים משתי הגישות, בהתייחס למחיר דיור מפוקח המיועד לזכאים לפי רמת הכנסה. לפיכך, דיור בהישג יד הוא דיור הנמוך ממחיר השוק, המוקצה לזכאים שצרכיהם החברתיים אינם מסופקים בתנאי שוק חופשי. על דיור בהישג יד לענות על שני קריטריונים: ראשית, שמחירו יתאים ליכולת הכלכלית של משקי הבית הזכאים, בהתייחס להכנסה המקומית ולמחירי הדיור באותו אזור. שנית, עליו להיות זמין ובמחיר נגיש גם בעתיד למשקי בית שידם אינה משגת. לפי הנחיית הממשלה, משקי בית שאין בחזקתם דירה או שמתוגררים בדיור בלתי הולם מבחינה פיסית וחברתית יהיו זכאים לדיור בהישג יד.[9]
הולנד: בדומה לאנגליה, דיור בהישג יד מתייחס לדיור המוקצה לזכאים במחירים הנמוכים ממחיר השוק באמצעות הליך מנהלי. הרשויות המקומיות רשאיות לקבוע תנאי זכאות והקצאה של דיור בהישג יד, זאת בהסתמך על מבחן ההכנסה שהציב השלטון המרכזי (עד 34 אלף יורו בשנה) כקריטריון אחיד לזכאות ברמה ארצית. אוכלוסיית היעד, לפיכך, כוללת משקי בית ממעמד נמוך וביינוני-נמוך. אולם, כדי להשלים את התמיכה לשכבות נוספות, עושה ממשלת הולנד, לצד ארגוני הדיור, שימוש בשיטות מתקדמות לדיור בר-השגה במגזר הפרטי כגון מודלים לבעלות חלקית.[10]
צרפת: דיור בהישג יד, כחלק מהגדרתה ל-'דיור סוציאלי', הינו דיור שמחירו מופחת ממחיר השוק, המיועד למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה או נמוכה-בינונית. תקרת הכנסה מהווה קריטריון מרכזי לזכאות לדיור בהישג יד והיא משתנה בהתאם לאזור ולסוג הדיור המוצע בו. הממשלה בצרפת מחייבת בחוק את הרשויות המקומיות שאוכלוסייתן עולה על 30 אלף נפשות, להקצות 20% מיחידות הדיור לדיור בהישג יד.[11]
ספרד: בהתאם להגדרה מבוססת מחיר שוק, דיור בהישג יד, המכונה גם 'דיור מוגן', הינו דיור המיועד למטרות השכרה, בעלות פרטית או השכרה עם אופציה לרכישה, שמחירו מוסדר על ידי המדינה, כך שיהיה נמוך מהמחיר המוצע בשוק למשך תקופה מינימאלית של 30 שנים. הקריטריונים לזכאות לדיור בהישג יד נקבעים על ידי הרשויות המקומיות בהתאם למאפיינים ולצרכים הייחודים של קבוצות האוכלוסייה באזור, זאת מתוך מנעד קריטריונים שהציב השלטון המרכזי.[12]
ישראל: ההגדרה המשפטית הרשמית לדיור בהישג יד התווספה לחוק בתיקון 101 לחוק התכנון והבנייה משנת 2014. בהתאם להגדרה זו, דיור בהישג יד הוא דיור להשכרה ארוכת טווח, שנבנה בתמורה לתמריצים שונים, ומושכר לתקופה שלא תפחת מעשר שנים. כעבור עשור, הדירות 'משתחררות' לשוק החופשי וניתן לבצע בהן עסקת מכר. חוזה השכירות לדיור בהישג יד תקף לשנה, עם אופציה להארכה למשך 5 שנים נוספות. דמי השכירות שקולים למחיר השוק באופן מפוקח שמגביל את עלייתם לשיעור המדד. מכאן, נראה שהגרסה הישראלית לדיור בהישג יד עונה על הגדרה מבוססת מחיר שוק מבלי להתייחס לרמת הכנסתה של אוכלוסיית היעד. [13]
נראה אפוא כי במדינות אחרות בעולם מאפיין מרכזי של אוכלוסיית היעד, לה מיועד דיור בהישג יד, הוא רמת הכנסתה, כאשר מיועד הדיור לאוכלוסיות בעלות רמת הכנסה נמוכה עד בינונית, המתקשות לרכוש או לשכור דיור בתנאי שוק חופשי. בטבלה שלהלן מפורטת החלוקה לעשירונים בהסתמך על נתונים שפרסמה מחלקת המחקר של הכנסת במסמך: "משקל מעמד הביניים וניתוח השינויים בשנים האחרונות".[14]
| רמת הכנסה | אחוז מההכנסה החציונית | עשירונים | אחוז מתוך כלל משקי הבית |
| נמוכה ביותר | עד 30% | עד 80% מעשירון ראשון |
8% |
| נמוכה מאוד | 30%-50% | מ-80% מעשירון ראשון עד סוף עשירון שני |
12% |
| נמוכה | 50%-75% | מעשירון שלישי עד 59% מעשירון רביעי |
15.9% |
| בינונית | 75%-125% | מ-59% מעשירון רביעי עד 25% מעשירון שביעי |
26.6% |
| בינונית-גבוהה | 125%-200% | מ-25% מעשירון שביעי עד 53% מעשירון תשיעי |
22.8% |
| גבוהה | מעל 200% | מ-53% מעשירון תשיעי עד סוף עשירון עשירי |
14.7% |
הגדרה שנוסחה על ידי מרכז הגר:
דיור בהישג יד הוא דיור הנותן מענה הולם לצרכי הדיור של אוכלוסיות ברמת הכנסה נמוכה עד בינונית, שהכנסתן אינה מאפשרת להן לרכוש או לשכור דיור בתנאי שוק חופשי, מבלי שהדבר יפגע בהוצאות חיוניות אחרות כגון מזון, בריאות וחינוך. זאת באמצעות שימוש בכלים שונים שמטרתם להוריד את מחיר הדיור ביחס למחיר השוק, תוך שמירה על סטנדרטים פיזיים ראויים, נגישות לתעסוקה ושירותים כגון בריאות, חינוך, פנאי, תרבות וספורט.[15]
[1] סעיף 25 (1) בהצהרה האוניברסלית בדבר זכויות האדם (The Universal Declaration of Human Rights), אומצה על ידי העצרת הכללית של האו"ם ב-10 בדצמבר 1948.
[2] האמנה הבין לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights).
[3] הערה כללית 4: הזכות לדיור נאות (The Right to Adequate Housing).
[4] אלתרמן ר', סילברמן א' ופיאלקוף ח' (2012). דיור בר השגה- כלים של תכנון סטטוטורי ומדיניות מקומית. חיפה: המרכז לחקר העיר והאזור, מוסד הטכניון למחקר ופיתוח בע"מ, עמ' 21.
[5] שם.
[6] Calavita N', Mallach A' (2010). Inclusionary Housing in International Perspective. Massachusetts: Lincoln Institute of land police, pp. 16-17.
[7] רוזנפלד ט', ולרשטיין ס' ונ' רייכר (2014). לקראת מערך כולל של דיור בהישג יד- נייר מדיניות. תל אביב: אוניברסיטת תל-אביב, עמ' 23.
[8] 28.Schwartz A' F' (2006). Housing Policy in the United States. New-York: Routledge. 2nd ed. p
[9] Calavita, Mallach (2010). Inclusionary Housing in International Perspective, p.144.
[10] גילדין א' (2013). דיור בר השגה- בין מימוש הזכות לדיור להעצמה. תל אביב: אוניברסיטת ת"א הפקולטה למשפטים, עמ' 161-162.
[11] Scanlon K', Whitehead C' & Fernandez A'. (2014) Real Estate Issues: Social Housing in Europe, Wiley-Blackwell, pp. 123-128
Arends L', García-Almirall P' (2015). The Housing Policy structure of Paris, London and Barcelona- A comparative research. ENHR: [12] Workgroup: Social Housing and Globalisation.
http://www-cpsv.upc.es/documents/ARENDS&ALMIRALL_PAR-LOND-BCN_ENHR2015.pdf (accessed: 30/11/2016)
[13] אטינגר א' (2016). תכניות לדיור חברתי בשדה דב. תל אביב: מרכז הגר, עמ' 53.
[14] "משקל מעמד הביניים וניתוח השינויים בשנים האחרונות". הכנסת, מחקר המרכז והמידע, 14 באפריל 2013, עמ' 2.
[15] אטינגר (2016). תכנית לדיור חברתי בשדה דב, עמ' 5.
